[83]相比于各省督抚借助一二幕僚制定税收政策、筹措资金的旧财政方式，由地方精英代表构成的省议会，对于本省民情必然更为洞悉。

一般认为，行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为，关涉主体要素、职权职责要素和法律效果。[14]例如，《重庆市行政执法基本规范(试行)》第125条规定：行政执法机关违反本规范规定的，由市、区县(自治县)政府法制机构责令限期改正。

请将此文复印转相关单位执行。[35]叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2014年版，第42页。据考证秦始皇每天要批阅重达1石的呈文(1石大约为60斤)，可见公文在当时政治秩序中的重要地位。[28]如山西省晋城市出台的《办理领导同志批示事项工作规则》，此外如山东省泰安市、淄博市，四川省金川县均有类似规定。(一)行政上的规制 行政批示毕竟属于内部行政程序之一环节，通过行政自我规制更为合理，阿斯曼曾说：有效权利救济要求对行政权力的监督由两段式的制度构成，即以对行政完整之法律监督为基本模式，以行政享有最终决定权，由行政系统自我监督为另一面向之监督。

内部行政行为的行为指向是行政系统内部的工作人员，不能对外，因此被排除在诉讼之外。其意指国家各级行政机关首长在其所属行政机关中处于核心地位，在该行政机关行使职权时具有最高决定权并由行政首长向国家权力机关负个人责任的行政领导制度。立法机关总是对政府信息公开充满理想化的设计，作为监督对象的行政机关，属于被动审查，司法机关并不会因为立法授权监督政府信息公开而欣喜若狂，而是理性有度地行使着司法审查的权力。

司法实践中，第三人提起反信息公开诉讼的较少，一般都是以参加诉讼的方式来维护其合法权益。[10] 2.是否确立公开原则。[39]但是，行政赔偿作为事后救济，无法对已经作出政府信息公开决定而尚未实施的行为展开救济。摘要:  政府信息公开诉讼理论研究的梳理与实践问题的分析，反映出我国政府信息公开诉讼的实然与应然差异。

根据《国家赔偿法》第16条的规定，对有故意或重大过失的工作人员应当追偿、行政处分，直至追究刑事责任。3.规范国家机关权力的范围与限度。

[10]参见肖卫兵：《咨询类政府信息公开申请探析》，载《法学论坛》2015年第5期，第130—132页。在此背景下，学界对信息公开的研究逐步增多。这一规定采用了禁止判决的类型，体现了政府信息公开诉讼事前预防与事后救济相结合的理念。这里的举证规则包括举证责任、举证、说明、调取证据等规则。

进入专题： 政府信息公开诉讼 司法实践 。行政机关对申请人关于信息的描述，应尽到合理检索的义务，不宜固守申请人描述的限制，应有充分的证据证明政府信息是否存在。[11]参见周汉华：《起草政府信息公开条例(专家建议稿)的基本考虑》,载《法学研究》2002年第6期。行政二审案件77988件，上升56.03%。

面对快速发展的政府信息公开诉讼，信息公开与行政效率的矛盾并非不可调和，构建包括科学处理行政复议与行政诉讼的关系，合理界定政府信息公开的范围，确立公开原则为指导的审查规则体系，完善政府信息不存在案件的证据制度，健全责任与制裁机制等内容的保障制度，必将助推政府信息公开诉讼的良性发展。可见，被告应对政府信息不存在承担举证责任。

但是，限于原告提供线索的能力，能够申请人民法院调取证据比较困难，因此，建议借鉴美国的沃恩索引制度，减轻人民法院的调取和审查负担。根据最高人民法院发布的十大典型案例等案件，结合学界对政府信息公开诉讼的实证分析，目前我国政府信息公开诉讼存在以下较为突出的问题。

但是，蕴涵着民主法治理念的行政诉讼制度始终面临着如何处理国家机关之间关系的复杂问题，以保护富含政治权利色彩的公民知情权为目的的政府信息公开诉讼尤为突出。行政再审案件1379件，上升0.22%。关于诉权的滥用，更多的研究成果指向民事诉讼。由此可见，政府信息公开诉讼的原告并不限于申请人。制度保障 我国政务公开的发展历程已有三十年了。考察域外经验，信息公开诉讼审查规则的完善都有一个过程，如美国1946年《联邦行政程序法》规定信息公开公众举证，1966年《信息自由法》确立了机关举证原则。

[28]参见余凌云：《政府信息公开的若干问题基于３１５起案件的分析》，载《中外法学》2014年第4期，第908页。[43]参见薛刚凌：《行政诉讼法修订基本问题之思考》，载《中国法学》2014年第3期，第231页。

根据《规定》第5条第1款，政府信息不存在属于被告拒绝向原告提供政府信息的情形，对此，被告应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。虽然被告承担举证责任，但是，政府信息不存在案件中存在明显的信息不对称，原告难以获知政府信息是否存在、政府信息的名称、内容、形成时间等信息，根据《规定》第5条第5款，原告可以申请人民法院调取证据，其目的在于扭转原告的弱势地位。

党的十九大报告进一步要求：巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。从这一角度讲，直接提起行政诉讼不利于政府信息公开争议的彻底解决。

可见，直接诉讼并不利于政府信息公开争议的彻底有效化解。王敬波：《阳光下的阴影:美国信息公开例外条款的司法实践》，载《比较法研究》2013年第5期。区分公安机关的行政职能与刑事司法职能，认定公安机关行使刑事司法职能形成的信息属于国家秘密事项，不予公开。[44] 参见后向东著：《信息公开的世界经验——十六国信息公开法译介与评析》，中国法制出版社2016年版，第559—561页。

政府信息公开诉讼多因申请公开引起，其中，因政府信息不存在而产生的争议比例较高。规划、拆迁、房屋登记等城建类行政案件、公安类行政案件上升幅度超过50%，商标类、计划生育类案件大幅下降。

我国《条例》的制定主体是国务院，由最高国家行政机关领衔制定意图监督政府行为的立法，的确存在着先天不足。[49]参见殷勇：《政府信息不存在情形下的司法审查》，载《法学》2012年第1期，第61页。

也就是说，被告所提供的证据原则上应当是在行政程序中收集到的证据。与此同时，行政机关拒绝公开信息的行为如有不当，除了判决公开、重新审查答复、承担行政赔偿责任之外，再无其他制裁。

《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）的颁布实施，使得政府信息公开诉讼得以快速发展。[46]参见后向东著：《美国联邦信息公开制度研究》，中国法制出版社2014年版，第90—106页。[25]参见沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对——评陆红霞诉南通市发改委案》，载《法制与社会发展》2016年第5期。基于上述原因，本文建议我国立法在保留现有责任机制的同时，借鉴美国司法审查的经验，对于滥用诉权的原告施加制裁，对于被告的不当行为加以惩罚。

有学者以《条例》第2条的规定为基础，围绕履行职责这一关键词，指出：内部信息是否属于政府信息，关键看行政机关内部管理行为与行政机关履行法定职责行为是否存在重合或者交叉。（一）  政府信息公开诉讼所蕴涵的价值分析 《信息自由法》作为美国联邦信息公开制度的主体内容，不仅确立了知情权，而且使得知情权从一种宽泛抽象的政治权利转化为可以诉诸法院的具体化权利。

[16]参见蔡金荣：《政府信息公开诉讼原告资格研究》，载《甘肃行政学院学报》2012 年第1 期。概念认识的分歧直接影响政府信息公开诉讼的结果，因此，有必要对上述概念的界定进行梳理和分析。

但是，政府信息公开诉讼的一个客观现状是原告败诉率比例高，有学者统计的原告胜诉率为11.1%。由于《规定》没有举证责任倒置原则的明确规定，在原告无法提供政府信息是否存在的线索时，人民法院调取证据的积极性不高，从而使得原告的诉求难以实现